作者：任莊主

來源：濤動宏觀（ID：jinrongjianghu123123）

雖然2020年4月9日的兩份文件（即《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》和《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》）引起市場廣泛關注，但是如果僅止于此顯然不夠（這兩份文件所提出的政策導向并不新鮮、可以追溯至2013-2016年期間的一系列政策），事實上我們需要在更長的期限內來探究中國土地制度與房地產金融制度演變的過程，才能明白這兩份文件所具有的戰略意義及價值。我們甚至也可以說，過去四十年的時間里，土地制度與房地產金融制度變革是中國工業化和城市化進程以及經濟發展奇跡最為重要的貢獻力量。在新一輪土地制度變革的過程中，農村集體土地用途轉換、建設用地與城市群邊界擴容、戶籍制度改革將使得金融機構所拓展的業務空間明顯放寬，也將會繼續成為中國經濟發展的最主要助推力量。

一、認識到中國土地制度與房地產金融的戰略重要性

（一）我國經濟發展的基本過程簡述

具體分析之前，我們先看一下改革開放以來我國經濟發展的基本過程。

1、四十余年的時間里，我國經濟總量已經從1978年的3678.70億元增至2019年的990865億元（年均名義經濟增速高達14.62%），工業增加值從1978年的1621.40億元增加至2019年的317109億元（年均名義經濟增速高達13.73%）。

2、城市化率從1978年的17.90%相繼提升至1994年的30.02%、2008年的46.54%和2018年的59.15%，鄉村人口比重則從改革開放時期的84%左右降至目前的60%左右（鄉村人口從1995年的8.60億人降至目前的5.52億人）。

因此我們可以說在這四十余年的歷史進程中，超過三億的鄉村人口離開鄉村參與了中國的城市化與工業化進程，而目前仍有超兩億城鎮常住人口未實現落戶。考慮到2016年9月國務院發布的《推動一億非戶籍人口在城市落戶方案》，便已經明確要求“十三五”期間，戶籍人口城鎮化率年均要提高1個百分點以上，年均轉戶1300萬人以上，意味著未來十年內我國城市化率將超過70%以上。

3、2008年與2017年我國農用地面積分別為6.57萬公頃與6.40萬公頃（呈逐步下降態勢、且2008年以來下降趨勢最為明顯），我國2003年、2008年與2017年建設用地面積分別為3106.47公頃、3305.78公頃與3957.41公頃（呈逐步上升態勢、且2008年以來上升趨勢最為明顯）。

以上數據足以佐證我國在四十余年的時間里所實現增長確為奇跡，即經濟總量顯著攀升、城市化率不斷提升、鄉村人口參與城市化程度不斷加深以及農業用地與建設用地面積的剪刀差等。本質上來看我們甚至可以將其歸為改革開放四十年以來的經濟權利不斷放開及經濟活力不斷釋放的過程，即要素權利放開、土地的資本化進程加快、人口紅利逐步延伸，正是要素管制的不斷放開才造就了中國獨特的“土地財政+房地產金融”發展模式，雖然其中蘊含的風險也在逐步增加。

（二）土地制度變革的重要性：資本積累

1、考慮到目前我國城鎮人口達到8.48億，532號文明確提出“實現1億非戶籍人口在城市落戶目標”，意味著2020年我國城鎮化率將提升至67%以上，未來十年內城鎮化化超過70%甚至75%是非常值得期待的。

同時1億非戶籍人口的存在意味著中國的城市化進程與工業化進程也需要相應推進，并帶動城市群地域的擴容，而這些均需要通過土地資本化（即土地制度約束的放開）來支撐城市群擴容、城市化與工業化進程，同時亦可實現就業與經濟增長等多重目標。因此我們可以說，中國的土地制度變革與工業化進程、城市群建設、農村剩余勞動力轉移、經濟發展之間的關系是互為關聯和犄角的。

2、和勞動、資本、技術等一樣，土地本身是生產要素，土地制度變革的本質正是在于將土地的資本屬性與制度約束進一步釋放。學過經濟學的人可能知道，古典經濟學將土地視為“財富之母”，而工業革命正是通過圈地運動開啟了轟轟烈烈的工業化進程而完成了原始資本積累。不過由于新古典增長理論認為土地邊際報酬遞減會制約經濟的發展而在較長時期內忽視了土地的重要性，并將更多的注意力集中在物質資本、技術進步、人力等因素上。

3、但是隨著經濟的發展，特別是農業經濟向工業經濟轉變的過程中，土地的農用屬性逐漸削弱，其資本屬性和工業屬性逐步上升，未來在工業化完成后以及經濟進入穩態的發展通道中時，土地的資本屬性會再次下降，經濟的增長需要再次依賴技術進步來突破瓶頸。因此土地的資本屬性本身是一個“倒U型”曲線，當然這是后話。（三）中國的發展模式：土地用途由農業轉向工業和城市的資本化進程

1、如前所述，經濟發展一般會被定性為工業化和城市化進程，而中國的發展模式則可以理解為是土地資本化屬性不斷加強、土地用途不斷從農業用途向工業和城市用途轉化、土地財政與房地產金融制度不斷加深的過程。

2、最初資本積累的過程大致分為兩種，具體為工農產品剪刀差（即通過擠壓農業市場的剪刀差方式來支撐城市發展累）、人口紅利（即通過推動大量農村剩余勞動力從農村和低效率的農業部門向城市和高效率工業服務部門轉移）。

（四）中國土地制度的現有特征

中國的土地制度具有自身特征，實際上也正是這些特征支撐了中國經濟獨特的發展模式。

1、土地所有制、用途、權利的二元性。即農村土地屬于集體所有，城市土地屬于國家所有，且二者并不同權（即農村土地入市受到明顯約束），而城市土地的具體使用則由市縣級政府代表國務院決定（入市情況較好）。其中農用地轉為非農用地實行嚴格管制，任何單位和個人只能使用國有（城市）土地），即使用國有（城市）土地必須受制于地方政府。

2、土地管制的多重性。具體來看國家通過土地總體規劃以及年度計劃對土地用途進行約束，地方政府則通過城市規劃對土地的邊界擴展進行約束，而土地用途和功能則從屬于前面的所有制屬性。

3、土地所有權與使用權的分離。土地所有權與使用權可以分離，且使用權的資本化進程、方式很大程度上由地方政府決定。

很顯然中國土地制度的變革實現上是為了突破上述第一個特征的約束，即不斷推動土地用途由農業擴展至工業和城市領域，其最終結果是使地方政府代替農民集體成為土地的所有者，以實現土地在所有制和用途上的一元性。在土地資本化的過程中，亦可以通過土地與房產的抵押造就房地產金融，并反過來進一步加快土地的資本化進程，而地方政府既可以土地解決自身財政困境，亦可以通過低成本的土地實現招商引資以推動工業化，并進而實現城市化或城市群化，最終達到實現經濟增長和推動就業的目的。在這一過程中，土地財政與房地產金融制度會不斷自我強化，并使得地方政府和經濟發展對其愈加依賴。

二、中國土地制度、房地產金融與經濟發展之間的關聯變遷史

（一）改革開放之前：工農產品剪刀差支撐城市化和工業化

1949年3月召開的中共中央七屆二中全會提出“我國將從農業國向工業國轉變”的國家工業化戰略，但是工業化需要有一定的資本積累方可支撐并向前推進。當時主要是通過工農剪刀差的形式完成了工業化的資本積累，即充分發揮農業集體化制度和國家統購統銷制度，從農村低價收購農產品，來支撐國家建設。這一時期，土地制度的作用并沒有發揮，而在1978年以前國家征地制度基本上也一直處于停滯狀態。例如1958年1月6日國務院發布的《國家建設征用土地辦法（修正）》，特別強調要節約用地并提高審批權限，以控制“多征少用、早征遲用甚至征而不用等浪費土地的現象”。

根據統計，1951-1978年期間，農民向國家繳納了978億元的農業稅，并以工農業產品剪刀差的形式向國家提供了5100億元的建設資金，要知道這一時期國家對農業的投資僅為1763億元，因此在1951-1978年期間農民通過工農產品剪刀差的形式為國家工業化提供了將近4500億元的原始資本積累，要知道1952年與1978年我國的經濟總量才分別為679.10億元和3678.70億元。

（二）1978-1994年：土地兩權分立，中國土地制度改革的大幕正式拉開

1978年后，改革開放的大幕正式拉開，不過和之前將近三十年的工業化進程相比，當時的工業化進程有了一些新的思路，即通過釋放人口紅利和加快土地資本化進程，來推動基于鄉鎮企業的鄉村工業化和園區工業化進程，當然這兩個新思路均是當時環境下的無奈選擇，卻又無疑符合且引領著方向。

這一時期地方政府既放開了農民手腳，允許其農民利用集合土地辦工業，并推出各項政策（如貸款責任擔保等）支持鄉鎮企業發展；同時亦充分借鑒鄉鎮企業的經驗，通過園區低價供地來招商引資并推動基礎設施建設（國家也通過財政承包責任制來提高地方政府的積極性等）。

1、釋放農村勞動力和緩解基層財政壓力，允許農村集體用地辦鄉鎮企業

20世紀80年代包產到戶制度使得大量農村剩余勞動力得以解放，但受制于城市體制的封鎖和國有企業體制的低效，這些勞動力只能聚集于鄉村，為此國家開始嘗試向農民放開集體土地由農業轉向工業用途的權利（即農業用地由僅為城市提供低價糧食到可以開辦小鋼鐵、小煤礦、小機械、小水泥和小化肥等五小工業），并逐步形成所謂的鄉鎮企業群體（造就了蘇南和浙北獨特的經濟發展模式）。

這一過程實際上是農村集體用地用途的放開，即允許農村集體土地進入市場。據統計，在1981-1994年期間，鄉鎮企業職工數從不到3000萬人增加至11329.97萬人，而1992年時鄉鎮企業創造的產值已占到全部工業增加值的1/3，不僅有效吸納了大量農村剩余勞動力，還解決了基層財政所面臨的困境。

2、放開地方政府權限，允許國有（城市）土地辦園區工業

另外一個工業化的思路是放開地方政府的權限，即允許在城市土地上劃出一片區域，并實行特殊的政策來吸引外資、引進國外先進技術。于是掌握著城市土地控制權的各層級地方政府開始大量批設各類園區和工業區。

這一時期的土地制度變革有其自身的政策環境支撐，例如1979年7月國務院發布的《中外合資經營企業法》意味著城市土地所有權與使用權開始有所分離（即中方企業可以以場地使用權作為股權出資或象征性地收取場地使用費的形式設立中外合資企業等），1982年12月的《憲法》則規定“城市土地使用權可以依法轉讓”，1988年12月修訂的《土地管理法》明確國有土地和集體所有土地的使用權可以依法轉讓（標志著土地所有權與使用權的正式分離），1990年5月19日國務院發布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》明確規定土地使用權可以采用協議、招標和拍賣三種方式。

因此可以說20世紀80年代正是中國土地制度開始真正變革的起點，而國有和集體土地的使用權可以轉讓以及如何轉讓機制的形成正是始于此。具體來看，1987年4月國務院提出使用權可以有償轉讓；同年9月，深圳出讓一塊5千多平方米、使用期限為50年的土地使用權；同年11月國務院確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進行土地使用制度改革試點；同年11月26日，深圳公開拍賣一塊國有土地的使用權。

（三）1994-2002年：土地制度改革支撐工業化和城市化的進程開啟

1、大背景：分稅制改革、《預算法》和《擔保法》影響深遠

這期間有三份政策文件影響深遠，它們不僅限制了地方政府的融資渠道和財政收入的來源，也改變了地方政府推動工業化和城市化的具體模式。

具體來看，1993年11月十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確推出分稅制改革（將城鎮土地使用稅，耕地占用稅，土地增值稅，房產稅，城市房地產稅等全部劃歸地方政府）。1994年3月的《預算法》規定，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務、不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保以及地方政府不能發行地方政府債券。而1995年6月30日發布的《擔保法》規定國家機關不得為保證人。

2、土地有償使用制度改革和房地產金融制度開啟

以上三份政策文件限制了地方政府的融資渠道和財政收入來源，導致地方政府將重點由農村和鄉鎮企業，轉向城市化和工業化進程，地方政府“吃飯靠財政、建設靠土地”的格局正式形成。1995年以后，工業園區數量大量增加（最高峰時甚至高達6866家），而致力于解決農村勞動力和基層財政壓力的鄉鎮企業則逐漸冷卻，園區和工業區成為主導模式。特別是，1998年8月修改后的《土地管理法》提出了兩點具有深遠意義的制造變革：

（1）將農村集體土地轉換為非農用途限制在鄉鎮企業，且由地方政府把控。

（2）實行國有土地有償使用制度，即市縣級政府以協議、招標、拍賣方式將一定年限內的國有土地使用權出讓給土地使用者，并由土地使用者向市縣級政府支持土地使用權出讓金。

以上變革后，國有土地的有償使用比重逐步提升、劃撥用地的比重相應下降，而地方政府也刻意壓低工業用地價格，并通過低價供地來進一步加大招商引資和基礎設施建設力度，以此獲得大量土地出讓收入的同時，還有效推動了城市化進程，并同步增加了城市化過程中的稅收。同時1998年7月3日國務院發布的《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發（1998）23號）明確要求從1998年下半年開始，全國停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，并全面推行住房公積金制度。在這些政策文件配合下，園區工業化和城市化以及房地產金融制度的建立為地方政府帶來了非常可觀的財政收入。

（四）2003-2016年：“土地財政+房地產金融”格局逐步形成并愈發深化

1、背景：園區狂熱急剎車，人口流動明顯加速

這一時期的特征是農民工在鄉村和城市之間、一般就業人員在城市與城市之間穿梭，流動性明顯加速，而中國的城市化率也在逐步提升、城市覆蓋面積不斷擴大。與此同時，在開發區、工業園區各種狂熱之后，2003年7月30日國務院發布《關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》（國辦發〔2003〕70號）開始對其進行整頓，開發區和工業園區數量最終由近6900家降至1568家。不過好在此時土地招拍掛制度和房地產金融制度正式形成。

2、通過放開土地政策約束，搭建地方政府完整的資金鏈

一直以來，政策層面均在不斷提升土地資本化的程度，放開地方政府通過土地搞建設的政策約束，并以此推動城市化進程，以吸納農村轉型到城市的勞動力。2001年4月30日國務院發布的《關于加強國有土地資產管理的通知》（國發（2001）15號）擴充了招標、拍賣的適用范圍，首次提出非經營性用地也須納入招標、拍賣的范圍。2002年5月9日國土資源部發布的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土資源部11號令）進一步明確同一宗地有兩個及以上用地者的，應當采用招標、拍賣或掛牌方式出讓。2003年8月12日國務院發布的《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發（2003）18號），明確把房地產業列為國民經濟的支柱產業。2007年9月28日，國土資源部發布《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》（國土資源部令第39號），對商業、旅游、娛樂和住宅及工業等經營性用地以及同一宗有兩個以上意向用地者的，實施統一的“招拍掛”制度。

這背后的邏輯在于一個完整的“上游+中游+下游”資金循環鏈搭建。

（1）上游為通過政府出讓土地收入并以大量土地儲備（始于1996年）和各類政府融資平臺（始于1998年）為基礎從銀行體系大量金融支持。

（2）中游則以此為基礎提供大量基礎設施建設和房地產一級市場配套設施。

（3）下游則是通過住房金融制度來刺激房地產二級市場和住房消費信貸的發展來消化或者說接盤基礎設施建設所帶來的產能。

最終下游可以反過來進一步提升地方政府通過上游拓展財政收入的動力，如此循環便是“土地財政+房地產金融”的完美結合。

3、2008年“四萬億”計劃后，土地與基建債務融資滾動前行

2008年“四萬億”刺激計劃后，政策層面開始以加大貨幣財政寬松和土地投放力度來予以支撐。地方政府開始將大量土地注入各類融資平臺進行項目融資。特別是2009年3月央行與銀監會聯合發布的《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》進一步提高了地方政府舉債的積極性。而在2008-2016年這一時期，地方政府工業化和城市化的資金來源更多依賴于土地質押融資，土地不僅成為推動基礎設施建設的重要載體，更成為了后者的主要融資工具。同時由于土地融資導致實體經濟的空心化也使得資金的提供方（即銀行等金融機構）與地方政府融資的捆綁關系更為緊密，而地方政府對土地出讓收入的依賴性也越來越強，后者甚至成為維持地方政府債務正常運轉的主要保障。

（二）土地制度變革的重要性：資本積累

雖然這一時期土地供應大幅增加，但城鄉之間的二元性以及大城市病現象卻更為突出，為此中國土地制度再次進入新一輪變革進程，即通過擴大農村集體土地用途轉換來擴大建設用地供應，并以此為基礎推動城市群而非單個城市的發展。

（五）2005年以來，房市幾經調控、問題癥結均未能有效解決

和土地制度變革相配套，房地產金融制度的推進同樣不可忽略。1981年開始，深圳和廣州開始試點商品房開發；1984年廣東與重慶兩地開始征收土地使用費；1984年《國民經濟行業分類標準和代碼》首次將房地產列為獨立的行業；1988年2月25日國務院發布《關于在全國城鎮分期分批推行住房制度改革的實施方案》；1989年北京首次公開出售商品房；1998年下半年正式取消福利分房制度，房地產金融體制正式形成。

在這一時期，房價接連攀升，并造成以海南房地產泡沫為代表的事件多次發生，風險隱患急劇上升，而這也是當時全國房地產景象的真實寫照。不過從2005年開始，國務院便開始將穩定房價作為政策制定的主要出發點，相繼發布了一系列文件，但問題并沒有從根本上得到解決。具體來看，

（1）2003年8月12日，國務院發布《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發（2003）18號），明確把房地產業列為國民經濟的支柱產業。

（2）2005年3月26日，國務院發布《關于切實穩定住房價格的通知》（國辦發明電（2005）8號，簡稱“國八條”）。

（3）2006年5月24日，國務院轉發建設部等九大部門發布的《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》（國辦發〔2006〕37號，簡稱“國六條”）。

（4）2006年7月26日，國稅總局發布《關于住房轉讓所得征收個人所得稅有關問題的通知》，強制征收二手房轉讓個人所得稅。

央行和銀監會于2007年9月27日聯合發布《關于加強商業性房地產信貸管理的通知》（銀發（2007）359號）以及12月5日聯合發布《關于加強商業性房地產信貸管理的補充通知》（銀發（2007）452號）后，開發商資金鏈開始緊張，再加上2008年金融危機影響，使得2007-2008年期間房價有所下跌，但2009-2011年房價開始再度攀升，于是一系列政策文件相繼出臺繼續進行調控。

（5）2009年12月7日，中央經濟工作會議第一次不再被當作支柱產業來闡述。同年12月14日，國務院常務會議就促進房地產市場健康發展提出增加供給、抑制投機、加強監管、推進保障房建設等四大舉措（簡稱“國四條”）。2010年4月14日，國務院常務會議提出“新國四條”，即二套房首付至少5成、增加住房有效供給、加快保障房建設和加強市場監管。

（6）2010年4月17日，國務院發布《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（國發（2010）10號，簡稱“國十條”）

（7）2011年1月26日，國務院常務會議再度推出八條房地產市場調控措施（簡“新國八條”），即強化差別化住房信貸政策、二套房首付款比例不低于60%、貸款利率不低于基準利率的1.1倍以及保障性住房、棚戶區改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房建設用地供應總量的70%的要求等等。

（8）2013年2月26日，國務院發布《國務院辦公廳關于繼續做好房地產市場調控工作的通知》（國辦發〔2013〕17號，簡稱“國五條”）。

（9）2016年12月16日，中央經濟工作會議第一次提出堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，并被寫進2017年10月的十九大報告。此后政策層面一直延續該提法。

（10）2018年5月19日，住房城鄉建設部發布《關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》（建房〔2018〕49號）

三、現在及未來：推動農村集體用地向建設用地置換，支撐城市群建設

（一）這一輪的土地制度與房地產金融變革要追溯至2013年

1、雖然2003-2016期間房地產調控政策很頻繁，但是“土地財政+房地產金融”的債務模式已經基本形成且較為牢固，因此房地產領域也呈現出“越調越漲”以及矛盾越來越突出局面，解決這一困境需要更深層次的機制設計與戰略運作。

2、現在市場上多認為2020年4月9日發布的兩份重磅文件具有深遠意義，但這并非突然而至，兩份文件中所提及的政策導向最早可追溯至2013年的十八屆三中全會及其隨后發布的一系列政策文件，實際上可以將其理解為變革“土地財政+房地產金融”模式的頂層設計。

3、2013年11月的十八屆三中全會《決定》強調，“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”

（二）近五年的政策布局脈落梳理

自十八屆三中全會確立新一輪土地制度變革以來，政策層面一直在為此布局，并在當前新的國內外形勢下，加快了步伐。

1、2015年11月10日，中央財經領導小組會議提出“城市中國”需要系統布局，并將城中村改造、戶籍制度改革，農民工市民化等問題作為下一階段的重要工作。同年12月20日，中央城市工作會議時隔37年再次召開。

2、2016年12月的中央經濟工作會議和2017年10月的十九大報告均明確提出堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，這一定位延用至今。

3、2017年1月30日，國務院印發《全國國土規劃綱要（2016－2030年）》。

4、2019年4月，《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》和修訂后的《城鄉規劃法》發布。同年7月，國務院辦公廳印發《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》（國辦發〔2019〕34號），土地二級市場進入規范發展新階段。同年8月，《土地管理法》修正案經審議通過（2020年正式實施），明確以縮小土地征收范圍、允許集體經營性建設用地入市為標志，以“擴權賦能”為基本取向的農村土地制度改革取得重大突破。

5、2020年3月12日，國務院發布《關于授權和委托用地審批權的決定》，明確規定（1）將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項以及試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區、直轄市人民政府批準；（2）首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限1年。

（三）新一輪土地制度與房地產金融變革的五大影響

2020年4月9日發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》和《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》代表了新一輪土地制度與房地產金融變革的最新政策方向，其影響主要體現在以下幾個方面：

1、人地掛鉤的制度變革更加明確，即戶籍制度改革與農村集體土地制度改革同步進行，在推動城鎮或城市常住人口落戶的同時，同步推進農村集體土地用途向建設用途轉換。

事實上在時間維度層面二者也較為同步，2013年的十八屆三中全會奠定了新一輪土地制度變革的政策依據，而2014年7月與2016年9月國務院相繼發布的《關于進一步推進戶籍制度改革意見》和《推動一億非戶籍人口在城市落戶方案》則作為配套政策給予支撐落實。

2、城市和城市群的邊界會逐步向外延伸，中心城市的帶動作用會顯著加強，城市圈或都市圈的重要性會進一步突出，而政策資源、人口、資金、技術等也會向其傾斜。與此同時土地開發的力度也會進一步向城市群或城市郊區等擴展，以增強中心城市的輻射力，帶動周邊地區的發展，并為中心城市進行產業轉移、疏解人口壓力提供條件。

3、由于省級地方政府被賦予更大權限，意味著建設用地供應會明顯增加，園區開發的力度會進一步增強，企業拿地也會越來越容易，且拿地范圍會進一步向城市群邊界城市擴展。諸如城中村建設、舊城改造、舊村改造、新城與新區建設等城市或城鎮更新項目和基礎設施建設項目也會配套跟進。

4、2019年4月8日與2020年4月9日國家發改委分別發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》和《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》，意味著在城市群和城市戶口明顯增加的同時，一些新型城鎮和新市民也會起來。根據發改委披露的數據，目前我國共有2.20億已成為城鎮常住人口但尚未落戶城市的農業轉移人口，其中65%分布在地級以上城市，基本上是大城市，這超過2億的人口一旦落戶后將會帶來巨大的零售業務和產業配套業務機會。

5、一線、二線城市搶人大戰的境況將會持續下去，而隨著落戶人口的逐步增多，預計地方政府的財政與社保壓力也會相應提升，同時由于建設用地的范圍進一步擴大，意味著土地出讓收入會有所增加（2016-2018年地方政府出地出讓收入分別高達3.68萬億元、5.18萬億元和6.50萬億元），而在此期間商業銀行與地方政府相應的業務合作機會也會明顯增多。

（四）未來的業務空間應隨著新型城鎮化與城市群擴容的方向而逐步拓寬

基于此，未來的業務領域在深耕原有領域的同時，必須隨著新型城鎮化的方向而逐步下移，這樣的業務空間也會明顯拓寬，否則一直在原有領域里必然會面臨業務空間越來越窄的窘境，即原先聚焦于一線城市的戰略必須轉向以一線城市為核心的城市圈或都市圈，將業務范圍全面拓寬至城市群所覆蓋的領域，同時零售業務層面也應進一步拓寬至城鎮常住人口但未在城鎮落戶的2億多群體。

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原標題： 中國土地制度與房地產金融變遷史