作者：毛小柒

來源：濤動宏觀（ID：jinrongjianghu123123）

2021年7月27日，銀保監會召開全系統2021年年中工作座談會暨紀檢監察工作（電視電話）座談會（7月30日才刊發會議內容），從“防范化解金融風險”、“推動金融供給側結構性改革”和“不斷提升金融服務實體經濟能力”等三個維度明確了下半年工作方向。

一、繼續防范化解金融風險：下半年工作集中在八大領域

防范化解金融風險是一項持久戰，主要集中在高風險機構處置、高風險影子銀行規模壓降（較歷史峰值已壓降23萬億）、互聯網平臺企業整改、房地產行業強監管、嚴懲違法違規行為（今年上半年共處罰機構1420家次、累計罰款11.55億元、處罰責任人2149人次）等領域。下半年的工作主要集中在以下幾個方面：

（一）按照“一行一策”“一地一策”原則，加快高風險機構處置

目前銀保監會已經處置了很多高風險機構的風險（如包商銀行、恒豐銀行、錦州銀行、部分信托公司以及部分農村金融機構等），后續還將繼續加快高風險機構處置，且會更加細化和具有針對性，主要借助地方政府的力量來化解農村金融機構（含村鎮銀行）。

（二）加大對違法違規股東懲處力度

1、股權和公司治理是近年來的監管重點，而大部分高風險機構的問題癥結基本上亦可歸結為股權和公司治理問題。目前來看，違法違規股東的問題主要集中于通過隱藏實控人、隱瞞關聯關系、股權代持、表決權委托、一致行動約定等隱性行為規避監管，而監管部門則通過限制市場準入、并購重組、引入戰投、責令轉讓股權、限制股東權利、分批次公開違法違規股東、借助司法力量打擊、實施信用懲戒等方式推動整改（兩年以來已經清退違法違規股東2600多個）。

2、在股權和公司治理方面，銀保監會亦繼續貫徹“穿透監管”和“實質重于形式”原則，通過銀行保險機構公司治理準則、大股東行為監管指引、關聯交易管理辦法、董事監事履職評價辦法、公司治理三年行動方案等重要監管規制來推動專項整治工作常態化，落實股東承諾制、加強股東穿透審查、規范大股東行為、持續清理違法違規股東、建立重大違法違規股東常態化公開披露機制、建立關聯交易監管系統、提升董事監事履職能力、完善“三會一層”履職評價與運行規則、倡導合規文化建設等持續提升公司治理水平。

（三）積極應對不良資產集中反彈

不良資產集中反彈預計主要集中在實施還本付息延期的中小微企業、因房地產行業整頓的部分地產企業、償債壓力較大的地方融資平臺和部分大中型企業等領域。其中，部分中小金融機構面臨的形勢可能更為嚴峻。

預計銀保監會將繼續督促金融機構通過做實資產分類、加大撥備計提力度、拓寬不良資產處置渠道、建立不良資產監測制度、嚴控多頭過度授信、配合整頓隱性債務、強化項目最終用途和實際還款來源合規性審核等方式來前瞻應對不良資產反彈，推動更多更快處置不良資產、遏制增量風險。

（四）嚴防高風險影子銀行死灰復燃

截至目前高風險影子銀行業務已較歷史高點大幅壓縮23萬億元左右，這實際上是一直以來監管部門整治金融體系脫實向虛現象的成果，即不斷降低金融體系內部杠桿率，持續壓降同業理財、同業投資、委托貸款和信托通道業務。不過我國高風險影子銀行業務具有典型的“體系內”和“類信貸”特征，雖然規模已壓降較多，但存量規模依然較大，稍有不慎就極易反彈回潮。

銀保監會將會繼續防止金融機構通過交叉性金融產品無序加杠桿，將各種“類信貸”新花樣遏制在初期階段，對高風險影子銀行業務的新形式新變種露頭就打，對理財存量資產處置不力的機構加大監管力度。

（五）繼續加強房地產行業監管

房地產行業是今年以來的政策聚焦點，政策導向是持續遏制房地產泡沫化金融化、落實房地產金融審慎管理制度、降低房地產貸款集中度、遏制投資性購房需求，以實現十四五規劃提出的“推動金融、房地產同實體經濟均衡發展”目標。預計銀保監會將會繼續配合地方政府落實好“一城一策”調控政策、定期開展壓力測試、嚴格落實貸款“三查”要求、降低房地產押品依賴度、嚴格執行“三線四檔”和房地產貸款集中度要求、防止銀行保險資金繞道違規流入房地產市場以及規范開發貸款、個人住房貸款等管理。

（六）深入整治保險市場亂象

2021年4月8日，銀保監會印發《關于深入開展人身保險市場亂象治理專項工作的通知》（銀保監辦便函（2021）477號），明確圍繞銷售行為、人員管理、數據真實性、內部控制等方面開展專項治理行動，并明確各銀保監局應于2021年11月1日前向銀保監會人身保險監管部報送專項工作報告。其中，銷售行為方面重點治理銷售過程中誤導消費者、異化產品、管理失當等行為，人員管理方面重點治理弄虛作假、松散失序等行為，數據真實性方面重點治理通過虛假承保、虛列費用、虛掛業務、虛掛人頭套取資金、賬外暗中支付手續費等行為，內部控制重點治理業務控制、財務控制、高管履職、風險管理、內部監督等存在的問題。

（七）依法規范互聯網平臺金融業務

規范互聯網平臺金融業務的舉措預計主要體現在（1）依法將金融活動全面納入監管，對互聯網平臺開展金融業務實行統一監管，對同類業務、同類主體一視同仁；（2）防止資本在金融領域的無序擴張和野蠻生長，遏制壟斷與不正當競爭行為；（3）加強對銀行保險機構與互聯網平臺合作開展金融活動的監管與整治力度（集中于暴力催收、息費定價過高、消費者權益保護等現象），同時規范互聯網平臺公司過度采集和使用數據。

（八）研究遏制非法金融活動的長效機制

2020年12月21日國務院常務會議通過了《防范和處置非法集資條例（草案）》，2021年2月10日《防范和處置非法集資條例》（國務院737號令，2021年5月1日施行）正式公布，算是非法集資領域第一部正式法規文件。

具體來看，銀保監會將著力推動推動《防范和處置非法集資條例》落地實施，及時完善配套制度，加大對非法金融以及“無照駕駛”打擊力度。同時會高度警惕私募基金、財富管理、房地產等領域涉非風險趨向，密切關注打著區塊鏈、虛擬貨幣以及解債服務等旗號的新型風險，緊盯養老服務、涉農組織、民辦學校、線上教育等民生領域，對侵害弱勢群體利益的非法集資盡早發現，露頭就打。

二、推動金融供給側結構性改革

（一）“一省一策”探索農信社改革模式，提高省級管理機構的履職能力

1、農信社改革近年一直是政策重點，我們看到近期多數農村金融機構相繼通過重組、合并等方面組建農商行，部分地區亦明確了按照“摸清底數、處置風險、注入資本、轉換機制”的思路，而之前銀保監會亦印發了中小銀行深化改革和補充資本工作方案，允許地方政府發行專項債券補充中小銀行資本。

2、農信社改革推進中，政策層面特別強調要保持農信社和農商行縣域法人地位總體穩定。例如，廣東省銀保監局通過“確產權”“縮股份”“打內鬼”“捉老賴”等創新做法，啃下農合機構問題股東清理、不良貸款清收等多年難啃的“硬骨頭”；通過“注資、注制、注智”的創新理念，打破農合機構風險“周期律”，推動全省農合機構風險總體得到化解，初步形成因地制宜、適度多元的農合改革“廣東模式”，受到監管部門的鼓勵。

3、那么該如何理解“提高省級管理機構的履職能力”呢？這里可以參照一個案例。2017年，原銀監會對內蒙古、江西、河南、廣東、四川等5家省聯社進行現場檢查發現其存在一些突出的違法違規行為：（1）對農合機構偏離支農服務主業沒有有效糾正；（2）在落實風險防控處置責任方面履職不力，導致轄內風險持續積聚，高風險機構數量上升，對地方金融安全造成較為嚴重的影響；（3）部分省聯社嚴重違反監管規定，違規設立實體企業、未經批準超范圍開展業務等，個別省聯社甚至越權干預農合機構經營決策，違規牽頭組織發放大額、異地、非涉農貸款，形成大額風險暴露；（4）高管人員違規履職問題突出。上述五個行為可以視為省級管理機構履職能力不足。

（二）推進政策性銀行分類分賬改革

“以政策性業務為主體，分賬管理、分類核算”的政策性銀行總體改革目標一直是政策努力方向。從具體方案上來看，開發性、政策性銀行要明確細化業務邊界，落實開發性政策性業務和自營性業務分賬管理、分類核算要求，強化法規約束、資本約束和市場約束，有效服務國家重大戰略和薄弱環節。

（三）首次提出“規范大型銀行綜合化經營”

1、此次會議首次提出“規范大型銀行綜合化經營”，值得特別關注，從“規范”一詞來看，導向上應該是比較嚴。我們理解，監管部門是想推動大型銀行的綜合化經營朝著“做強”上下功夫，而不是一味做大做全，進一步整合各子公司。

2、會議還提出“建立理財公司與母公司的風險隔離機制”，目前資管新規過渡期只剩下5個月，而脫胎于銀行的理財公司尚沒有真正實現風險隔離，獨立性和運營能力還比較弱，與資管新規初衷有所背離，后續可能會有相關細則出臺。

（四）引導信托公司轉型

信托公司的轉型應主要體現在：（1）鼓勵信托公司回歸“受人之托、代人理財”的職能定位，大力壓降通道類和融資類信托業務，積極發展服務信托、財富管理信托和慈善信托等本源業務；（2）優化信托公司公司治理機制與內部控制機制，強化獨立董事監管，提高獨立董事履職的獨立性（如明確要求獨立董事在同一家信托公司任職時間累計不得超過6年）。

需要指出的是，2021年7月30日銀保監會發布的《關于清理規范信托公司非金融子公司業務的通知》便以“壓縮層級、規范業務”為主要思路，提出要加強信托公司境內一級非金融子公司管控，具體體現在：

1、信托公司不得新增境內一級非金融子公司。已設立的境內一級非金融子公司不得新增對境內外企業的投資，可選擇保留一家目前從事特定業務的境內一級非金融子公司。

2、規范信托公司選擇保留的境內一級非金融子公司的新增業務，并對其存量業務提出要求，相關企業原則上不得新增業務。

（五）首次提出“研究非銀機構量化監管要求”

“研究非銀機構量化監管要求”是首次提法，目前對非銀機構的監管更多是基于定性層面，約束力不夠，處罰標準不一，使得非銀金融機構亂象頻出。后續將更強調通過量化指標來加強監管。

（六）再提“中小金融機構微觀治理”

會議提出“持續改善地方中小金融機構微觀治理”，應該說這已經是第二次提及“中小金融機構微觀治理”這一問題了。2021年4月8日，金融委召開第五十次會議，其主題便是研究加強地方金融機構微觀治理和金融監管等工作，即要明確地方金融機構專注主業、立足本地、回歸本源、完善公司治理、強化審慎經營，不過度追求規模擴張和發展速度，意味著近期以來針對地方金融機構的貼身式監管以及高壓監管態勢仍將持續。

同時先前政策層面亦明確要支持中小銀行多渠道補充資本金，繼續推動發行地方政府專項債補充中小銀行資本，推動大型銀行向中小銀行輸出風控工具和技術。此外從定位上看，城商行還要建立審慎經營文化，合理確定經營半徑，服務地方經濟、小微企業和城鄉居民；農村中小銀行則要堅持支農支小市場定位。

（七）保險方面四舉措

主要指“規范發展第三支柱養老保險”（如研發滿足消費者終身、長期領取需求的多樣化養老保險產品、開發養老型儲蓄和理財產品）“完善健康保險監管制度體系”“推動巨災保險試點和立法，將更多的自然災害納入保障范圍”“提高安全生產責任保險保障水平”等四方面內容，這里不再贅述。

（八）持續抓好高水平對外開放措施落實，首提“穩定外來投資者預期”

這里“穩定外來投資者預期”是值得關注的提示，即后續金融開放力度和步伐會進一步加大加快，按照外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度全面實施，以達到穩定外來投資者預期的目的。

三、不斷提升金融服務實體經濟能力

（一）圍繞“十四五”規劃，引導銀行保險機構增加中長期資金供給

會議提出要引導銀行保險機構增加中長期資金供給，保障國家重大戰略、重點項目的融資需求，優化滿足互聯互通的基礎設施建設項目的融資需求，即提升中長期貸款占比。這一政策意在引導銀行保險機構服務國家區域經濟戰略，著眼于穩增長目標，對新基建以及地方政府債配套支持項目應加大支持力度。

（二）研究出臺“銀行保險業支持科技自立自強的指導意見”

十四五規劃提出“堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐”，并明確提出“完善金融支持創新體系，鼓勵金融機構發展知識產權質押融資、科技保險等科技金融產品，開展科技成果轉化貸款風險補償試點”。為此會議明確后續銀保監會亦將出臺“銀行保險業支持科技自立自強的指導意見”，鼓勵積極探索促進科技創新的各種金融服務：

1、擴大對戰略性新興產業、先進制造業的中長期貸款投放。

2、鼓勵保險資金通過市場化方式投資產業基金，加大對戰略性新興產業、先進制造業的支持力度。

3、鼓勵銀行業金融機構發展科技金融業務，穩妥開展外部投貸聯動。

4、支持銀行業金融機構向科技企業發放以知識產權為質押的中長期技術研發貸款，試點為入選國家人才計劃的高端人才創新創業提供中長期信用貸款。

5、支持保險資金、符合條件的資產管理產品投資面向科技企業的創業投資基金、股權投資基金等，拓寬科技企業融資渠道。

例如，廈門銀保監局在《關于銀行業保險業高質量服務廈門建設“兩高兩化”城市的指導意見》（廈銀保監發（2021）44號，2021年4月21日發布）中便提及“利用投貸聯動、股債聯動等產品完善金融支持體系，利用產業引導基金為企業提供覆蓋全成長周期的金融產品，運用技改服務基金支持企業實施技術改造創新和增資擴產，鼓勵開展知識產權質押貸款，實現科技擔保貸款、中小型科技企業保證保險貸款”。

（三）圍繞支持實現碳達峰、碳中和目標，創新發展綠色金融

圍繞實現“碳達峰、碳中和”目標，創新發展綠色金融，支持傳統高碳企業降耗升級及綠色轉型，以滿足綠色企業全方位金融需求。大致內容應主要有：

1、將環境、社會、治理要求納入授信全流程。

2、鼓勵銀行業金融機構設立綠色金融事業部、綠色分（支）行。

3、積極發展能效信貸、綠色債券和綠色信貸資產證券化，穩妥開展環境權益、生態補償抵質押融資。

4、依法合規設立綠色發展基金，探索碳金融、氣候債券、藍色債券、環境污染責任保險、氣候保險等創新型綠色金融產品。

（四）圍繞改善經濟社會薄弱環節，不斷改善小微企業金融服務

顯然普惠金融亦是長期任務，需要不斷改善小微金融服務，大致內容包括：

1、鼓勵通過盡職免責、單列信貸計劃、內部資金轉移定價優惠等形式，提高服務小微企業積極性和強化資源保障。

2、充分利用科技賦能平臺進行融資對接，持續加大首貸、續貸、信用貸款、中長期貸款投放力度。

3、積極穩妥發展供應鏈金融服務。

4、探索金融科技在客戶信用評價、授信準入、風險管理等環節的應用，有效提升金融服務覆蓋面。

5、發展小微企業貸款保證保險。

6、支持銀行與國家融資擔保基金、國家農業信貸擔保聯盟開展合作，明確風險分擔比例，降低擔保費用和企業融資成本。

（五）全力支持抗洪救災和災后重建、推動鄉村振興戰略

內容主要包括全力支持抗洪救災和災后重建，保障企業和居民的應急金融需求，滿足災區的各類金融需求，同時加強農業農村金融服務，助力補齊農業農村基礎設施短板，即要滿足農村基建的融資需求。以鄉村振興戰略為例，

1、在保障糧食安全、農業農村基礎設施建設、服務新型農業經營主體和農戶、支持現代都市農業和鄉村旅游等方面，不斷提高“三農”金融供給能力。

2、在農村數字金融創新、涉農信貸增信方式拓展等方面，要積極創新涉農金融產品和服務方式，推動金融科技和數字化技術在涉農金融領域的應用。

3、鼓勵開發適合鄉村振興的商業保險產品。

（六）鼓勵銀行保險機構數字化轉型

大致包括以下四方面內容：

1、鼓勵銀行保險機構夯實信息科技基礎，建立適應金融科技發展的組織架構、激勵機制、運營模式，做好相關技術、數據和人才儲備。

2、運用金融科技豐富服務渠道和產品供給，深入挖掘整合銀行內部客戶信用信息，加強與征信、稅務、市場監督等外部信用信息平臺的對接，運用大數據、區塊鏈、云計算等技術建立風險定價和管控模型，優化信貸審批發放流程。

3、鼓勵大力發展移動互聯網終端業務，探索構建互聯網金融服務平臺，加強網絡安全建設，強化客戶信息安全保護，提升突發事件應急處置和災備水平。

4、支持金融科技與城市發展相結合，拓展政務管理、公共服務、居民生活等應用場景，爭取開展數字貨幣試點。

四、加強監管能力建設、推進全面從嚴治黨以及各級紀檢監察機構工作要點

要點如下：

（一）持續完善風險監測預警體系和監管評級制度。

（二）加大監管處罰力度，切實解決金融領域違法違規成本過低問題。

（三）堅持黨中央對金融工作的集團統一領導。即法人機構要在地方黨委和主要股東、上級單位黨委領導下，加強本機構黨組織建設；分支機構要在上級黨委指導下，發揮黨建對內部治理和規范經營行為的引導作用，促進黨建與分支機構管理建設的深度融合。

（四）不斷提升“兩個責任”落實質量（黨委負主體責任、紀委負監督責任）。

（五）繼續做好金融支持經濟持續恢復和高質量發展等專項清理、整改“三轉”（即轉職能、轉方式、轉作風）不到位等專項工作。

（六）探索建立金融反腐與處置金融風險統籌銜接機制。

（七）堅持查辦案件與以案促改、以案促治一體謀劃，扎實做好查辦案件“后半篇”文章。

注：文章為作者獨立觀點，不代表資產界立場。

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原標題： 銀保監會定調2021年下半年工作方向