作者：毛小柒

【正文】

本文之所以聚焦于2006年正式培育啟動的村鎮銀行這一群體，其背景在于近期鬧得沸沸揚揚的“河南村鎮銀行”事件。而一個不爭的事實是，當前村鎮銀行這一群體正在接受著生死考驗。

一、背景：沸沸揚揚的“河南村鎮銀行”事件

（一）事件過程梳理

1、2022年4月18日，禹州新民生、柘城黃淮、上蔡惠民、固鎮新淮河和開封新東方5家村鎮銀行在沒有提前發布通知的情況下突然關閉線上系統（聲稱進行系統升級），導致在度小滿、天星金融、360你財富等金融平臺上購買存款的儲戶無法進行存取，引起市場普遍關注。

2、2022年4月19日，為其中4家村鎮銀行（除了開封新東方）提供線上系統技術服務的君正智達（深圳）科技發展有限公司發布事件說明稱，上述事件涉及到的存款規模高達上百億、儲戶規模多達上百萬。

3、2022年4月23日，在涉事村鎮銀行未進行回應后，上述事件便開始持續發酵，當地警方回應稱“銀行內部存在一些問題，都是網上買的一些存款產品，警方正在調查處理中”。

4、2022年4月25日和30日，央行和銀保監會分別對此事進行回應，金融管理部門展開全面調查。5月18日，《中國銀行保險報》官微發布銀保監會對此事的回應“銀保監會和央行責成河南當地金融管理部門切實履行屬地監管責任，配合地方進行穩妥處置……4家村鎮銀行股東（河南新財富集團）通過內外勾結、利用第三方平臺及資金掮客等吸收公眾資金，涉嫌違法犯罪”。

5、2022年5月19日，光明網發表《村鎮銀行再小，也必須保證存款安全》的時評文章。5月20日，央視財經頻道報道河南村鎮銀行暴雷事件，銀保監會亦于近期稱將深入推進農村中小銀行改革化險。

（二）問題實質：控股股東與企業聯手違規賬外經營

儲戶存款無法進行提現的河南多家村鎮銀行事件實質是這些村鎮銀行的控股股東（管理人員）與企業（河南新財富集團投資控股有限公司，以下簡稱河南新財富）等聯手違規進行賬外經營有關。

1、許昌農商行（2017年10月由許昌魏都農商行更名而來）目前有73名股東（23位個人股東），雖然其注冊資本為10億元，但2021年年報中的實繳金額卻不足6000萬元，這意味著許昌農商行的大量股東存在實繳不足的問題。

不過從公開信息來看，許昌農商行的股權結構并不清晰，如許昌農商行的第一大股東是不是為許昌當地國企以及持股比例有多少？注冊資本與認繳出資額的差距有多少等等。

2、河南新財富成立于2011年7月19日（法定代表人為余澤峰），不過今年2月10日該公司已經注銷，可以看出成立時間和上述幾家村鎮銀行相差無幾。

河南新財富涉足河南地方性銀行業程度很深，具體看，河南新財富的關聯公司鄭州建文商貿持有禹州新民生村鎮銀行8.125%股權、關聯公司鄭州博奧森電器持有禹州新民生村鎮銀行8.75%股權、關聯公司黟縣修齊商貿持有安徽黟縣新淮河村鎮銀行股份有限公司7%股權、關聯公司安徽感知物聯網科技持有安徽黟縣新淮河村鎮銀行9%股權。此外，河南新財富還分別通過河南海菱實業發展與開封市蘭尉高速公路發展分別與洛陽銀行（和河北銀行）、平頂山銀行產生股權上的關聯，其它有關聯性的銀行還包括河南汝南農商行、開封宋都農商行、廣西興業柳銀村鎮銀行、河南襄城農商行以及臺前德商村鎮銀行。

雖然該事件的調查結果還未出來，但整體上應是銀行體系內人員（含高管）、控股股東與企業相互勾結，通過一套賬外系統及利用村鎮銀行的聲譽來騙取線上存款的行為。具體看，客戶通過賬外系統搭建的小程序，購買村鎮銀行發行的線上存款，隨后該資金再進入不受監管的銀行體系外賬戶。

（三）后續處置方式

1、第一，需要理清許昌農商行以及涉事村鎮銀行的股權結構，以及涉事人員等，這樣才能明晰權責利。不過，我們理解河南及許昌當地應該會刻意規避此事，以避免承擔最后償付責任，但老實說這應是無法避免的。

2、第二，需要先明確該事件涉及的金額大小與市場影響（目前市場上披露最大的窟窿應該在400億元左右）。2022年4月19日，為上述4家村鎮銀行（除開封新東方外）提供線上系統技術服務的君正智達（深圳）科技發展有限公司發布事件說明稱“2020年起，幫助禹州新民生村鎮銀行、柘城黃淮村鎮銀行、上蔡惠民村鎮銀行以及固鎮新淮河等四家村鎮銀行對接度小滿、京東金融、濱海國金所等互聯網平臺……上述四家村鎮銀行在各大互聯網平臺存續互聯網存款規模達上百億元、涉及客戶近百萬人”。

可以看出，從涉案金額和涉及客戶數量來看，該事件應屬重大社會事件，官媒和金融管理部門已經介入，因此在處置方式上應需要引起特別重視。

3、目前各方在處置方式上應還在持續博弈，從河南地方及金融管理部門的表態來看，其口徑是“一切合法儲蓄存款受法律保護”，那么這里“合法儲蓄存款”是否包括涉事的線上存款尚未可知，同時涉事的線上存款由于是賬外體系存款、其是否有交存款保險基金也未可知，這就意味著此事確實存在諸多瑕疵。

央行和存款保險基金自然不愿意兜底，地方政府也會極力將責任推給個人、金融管理部門，銀保監會在處置上預計將會緊緊抓住村鎮銀行的主發起行。

4、不過考慮到此事件的影響很大，金融管理部門與地方政府未嘗不會做出一定讓步。按照目前的金融風險處置思路來看，涉事銀行高管、涉案人員、主發起行和其它股東、地方政府等應依次承擔責任，大致順序如下：

（1）該事件法律上的相對人為涉事銀行和儲戶，因此涉事銀行無論是否具有主觀意愿，均應是第一責任人，儲戶應被視為善意第三方。

（2）涉事銀行的涉案人員（含高管與涉案股東）為第二責任人，涉事銀行可以賠付儲戶損失之后，向涉案人員（含股東）進行追責。需要說明的是監管已經明確村鎮銀行的主發起行需要承擔風險處置的牽頭責任，這意味著涉事銀行的主發起行（即河南許昌農商行與河南新鄭農商行）需要承擔的責任不小。

不過，需要說明的是，上述兩家主發起行本身亦存在不少問題。

（3）地方政府需要承擔屬地管理責任，第三方平臺應也無法脫責（如沒有履行入駐平臺主體的審核責任）。

（4）此事件中，涉案儲戶若想獲得100%兌付似乎也不太可能，這要看最終央行是否愿意兜底以及存款保險基金的覆蓋范圍。

如果按照傳統思路，儲戶的利益肯定會放在首位，剩下的就是涉事銀行、涉案人員、地方政府與互聯網平臺之間的事情了。

（四）該事件的可能影響

1、該事件進一步揭示了互聯網平臺存款的脆弱性與危害，在互聯網平臺存款被禁后，一些對互聯網平臺存款依賴比較的銀行可能會承受較大滾續壓力。

2、此次河南村鎮銀行事件極有可能會沖擊整個農村金融體系，特別是村鎮銀行，導致市場對村鎮銀行的認可度大幅下降，進而會沖擊到包括村鎮銀行在內的整個農村金融體系的負債拓展能力。

3、村鎮銀行等農村金融機構之間的兼并整合力度可能會加大，整體步伐可能會有所加快，以更好推動風險化解。

4、監管部門會集中關注存款成本較高的銀行，即要求中小銀行上報其高成本存款情況，并對其進行核查，以避免高成本存款帶來的可能沖擊。

5、市場利率自律機制可能會更加關注存款定價的偏離度，對偏離度較大的銀行會比較關注甚至給予窗口指導。同時，監管部門也會加強對村鎮銀行的監管力度，特別是在股權與公司治理等方面。

二、關于互聯網平臺存款的討論

近年來，通過互聯網平臺拓展存款已成為部分中小銀行吸收存款、緩解流動性壓力的主要手段，不過從監管的角度看，該模式突破了地方法人銀行經營的地域限制，且隱藏了很多潛在風險，突破了諸多規則約束。

（一）互聯網金融平臺存款的主要模式

1、該模式下，銀行負責提供互聯網平臺存款與服務，互聯網平臺則負責提供存款產品的購買接口與信息展示（包括銀行名稱、產品期限、起存金額、存款利率、計息規則等信息，突出50萬元內存款保險保障的信息等）。表面上的債權債務關系仍為商業銀行與儲戶，但銀行需要向平臺支付所謂的“導流費”（一般為平臺日均存款余額的千分之二至千分之三、按月或按季進行結算）。

2、以利率較低、門檻較低的定期存款為主，如定價上通常會接近或者達到全國自律定價機制的上限、起存金額一般設置為50元且支持提前隨時支取、購買流程較為便捷等。一般情況下，購買存款的流程僅需幾分鐘，客戶若要購買產品，只需將大銀行的一類賬戶銀行卡與二類電子賬戶綁定即可。

（二）涉及互聯網平臺存款的銀行情況

2020年11月，央行金融穩定局局長孫天琦談及了互聯網平臺存款的情況，

1、加總11家頭部平臺上展示存款的銀行，數量超過50家且絕大部分為中小銀行（單戶存款金額大都在50萬元及以下）。

雖然部分銀行自2020年4月才開通互聯網平臺存款業務，但吸儲速度卻非常快（短短幾個月便達到200多億元、占各項存款的比例亦升至25%附近），某銀行通過互聯網平臺吸收存款總額甚至占到其各項存款的70%。

2、部分銀行對互聯網平臺存款較為依賴，如某家銀行的儲蓄存款占各項存款的比例由2019年末的36%大幅飆升到85%、平臺存款占各項存款的比例達83%且主要為異地個人儲蓄存款。同時，部分高風險機構通過互聯網平臺吸收存款，有的占存款的比例已達70%。

3、部分銀行依靠平臺存款彌補流動性缺口，一定程度上替代了同業融資。如某家銀行今年以來的同業負債大幅下滑，同期的互聯網平臺存款卻實現較快增長，形成了對同業融資的替代。

（三）監管為什么會關注互聯網平臺存款？

除前面指出的一些問題外，監管部門關注互聯網平臺存款的原因如下：

1、互聯網金融平臺為客戶購買存款產品提供了信息展示和購買接口，從實質上看是一種營銷行為。

2、地方性銀行通過互聯網平臺存款變相突破了地域限制。

3、刻意突出存款保險保障的宣傳，使得消費者傾向于簡單根據利率高低選擇產品，造成存款利率定價出現扭曲。

4、互聯網平臺存款的穩定性較差，增加了中小銀行的流動性管理難度，導致流動性匹配率、優質流動性資產充足率和核心負債比例等流動性指標易被高估。

5、一旦銀行或平臺出現負面輿情并在網上傳播，便會對互聯網平臺存款產生較大沖擊，從而加劇風險傳播，比如此次的河南村鎮銀行事件等。

（四）互聯網平臺存款在2021年1月就已被叫停

2020年1月13日，銀保監會和央行聯合印發《關于規范商業銀行通過互聯網開展個人存款業務有關事項的通知》（銀保監辦發（2021）9號），明確如下：

1、商業銀行通過互聯網開展存款業務，應當嚴格執行存款計結息規則和市場利率定價自律機制相關規定。

2、商業銀行不得通過非自營網絡平臺開展定期存款和定活兩便存款業務，已開展的存量業務到期自然結清。

3、商業銀行不得利用存款保險制度內容進行不當營銷宣傳。

4、商業銀行應當在個人存款項目下單獨設置互聯網渠道存款統計科目。

5、地方性法人商業銀行應當確保通過互聯網開展的存款業務，立足于服務已設立機構所在區域的客戶（對異地提出嚴苛要求）。無實體經營網點，業務主要在線上開展，且符合銀保監會規定條件的除外（主要指民營銀行）。

6、銀保監會及其派出機構可以根據商業銀行的風險水平對其跨區域存款規模限額等提出審慎性監管要求，央行及派出機構也具有監督檢查權。

7、商業銀行與非自營網絡平臺進行合作，通過開立Ⅱ類賬戶充值，為社會公眾購買服務、進行消費等提供便利，這部分業務不受影響，可繼續開展。

從以上規定可以看出，9號文基本明確商業銀行借助于第三方互聯網渠道拓展存款的路徑已被封死，并明確銀保監會及派出機構有權對商業銀行的跨區域存款規模限額提出審慎監管要求，且要求商業銀行應當在個人存款項目下單獨設置互聯網渠道存款統計科目。不過基本沒有線下分支機構的互聯網民營銀行（并非指全部民營銀行）在拓展跨區域存款方面基本不受影響（仍以計結息規則和市場利率定價自律機制的約束）。

三、村鎮銀行誕生的歷程簡述

村鎮銀行始于2006年，至今不過16年左右的時間。

（一）2006-2007年正式登上舞臺：解決農村地區金融供給不足的問題

1、2005年與2006年，中共中央、國務院先后印發《關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》（中發〔2005〕1號）和《關于推進社會主義新建設的若干意見》（中發〔2006〕1號），提出鼓勵在縣域內設立多種所有制的社區金融機構……有效解決農村地區銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題，算是為村鎮銀行登上舞臺正式鋪路。

2、2006年12月，銀監會發布《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策 更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，明確提出鼓勵境內外各類資本到農村地區新設主要為當地農戶提供金融服務的村鎮銀行，標志著村鎮銀行的試點工作正式啟動。

隨后2007年1月，銀監會便發布了《村鎮銀行管理暫行規定》、《村鎮銀行組建審批工作指引》，對村鎮銀行的設立等提出了一系列指引性要求。

這一時期，作為農商行、農信社與農合行的有效補充及解決農村地區網點覆蓋率低、服務供給不足和競爭不充分等問題進行的探索，村鎮銀行、貸款公司與農村資金互助社等三類新型農村金融機構正式誕生。

（二）2008-2011年期間：針對農村地區資金外流問題，調整監管模式

由于農村經濟和農村金融固有的高風險、高成本、低收益特征，農村地區資金外流的情況比較突出，為此監管層面自2008年開始調整對農村金融機構的監管模式，更為強調本地化經營，并設置考核指標進行約束。

1、2008年10月，十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出縣域內銀行業金融機構新吸收的存款，主要用于當地發放貸款。

2、2009年1月，中共中央國務院印發的《關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收若干意見》（中發〔2009〕1號）提出“抓緊制訂鼓勵縣域內銀行業金融機構新吸收的存款主要用于當地發放貸款的實施辦法，建立獨立考核機制”。

3、2009年10月，央行和銀監會聯合發布《關于鼓勵縣域法人金融機構將新增存款一定比例用于當地貸款的考核辦法（試行）》，明確提出“縣域法人金融機構中可貸資金與當地貸款同時增加且年度新增當地貸款占年度新增可貸資金比例大于70%（含）的，或可貸資金減少而當地貸款增加的，考核為達標縣域法人金融機構”。

（三）2012年以來：不斷強化村鎮銀行自身定位，但風險隱患亦不斷上升

2012年以來，監管部門不斷調整優化農村金融機構，整體思路是放松農村金融機構的民間資本門檻，鼓勵更多資本在中西部及貧困地區設立村鎮銀行等農村金融機構，同時繼續強化村鎮銀行“微小”和“涉農”的定位以及主發起行在風險處置等方面的責任。我們能夠感覺到，近年來，監管部門似乎在有意推動村鎮銀行等農村金融機構改革，特別是在風險化解與改革等領域。

例如，2020年12月，銀監會發布《關于進一步推動村鎮銀行化解風險改革重組有關事項的通知》（銀保監辦發（2020）124號）。

四、村鎮銀行：定位為“深耕縣域、服務當地、支農支小”的縣域農村金融機構

根據2007年《村鎮銀行管理暫行規定》的定義，村鎮銀行是指由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資，在農村地區設立的主要為當地三農提供金融服務的銀行業金融機構。但上述定義明顯偏嚴，近年來政策層面針對村鎮銀行的定位方面有一定程度的提升，具體體現在：

（一）設立地區：縣（市）、鄉（鎮）以及滿足條件的一般市轄區

1、村鎮銀行既可以在縣（市）設立（注冊資本不低于300萬元人民幣），亦可以在鄉（鎮）設立（注冊資本不低于100萬元人民幣）。

2、允許在“三農”和小微客戶群體聚集、符合村鎮銀行發展定位的一般市轄區設立村鎮銀行。但原則上不支持在大中城市的主城區（含新區、開發區）設立村鎮銀行。

3、支持全國性銀行主要在中西部和老少邊窮地區發起設立村鎮銀行。

4、支持資產規模較大、資本實力較強、管理水平較高、支農或支小特色顯著的城商行和農商行等中小銀行在省外，特別是在東西部扶貧協作和對口支援地區發起設立村鎮銀行。其中，河北、遼寧、海南三省視同中西部省份。

（二）作業對象：不僅局限于三農，還包括小微與零售

很顯然，最初政策層面對村鎮銀行的定義是面向三農提供金融服務，不過目前村鎮銀行的作業對象已從原先的三農拓展至小微與零售領域，我們預計后續被納入普惠金融領域的對象，均可作為村鎮銀行的服務對象，這應該是趨勢。

（三）注冊資本差異化約束

1、在縣（區）設立的，最低限額為300萬元人民幣；

2、在鄉（鎮）設立的，最低限額為100萬元人民幣； 

3、“多縣一行”制村鎮銀行注冊資本最低限額為1億元人民幣；

4、投資管理型村鎮銀行注冊資本最低限額為10億元人民幣。

（四）一般股東資格條件（不包括主發起人）

1、單個自然人股東及關聯方持股比例不得超過10%。

2、職工自然人合計持股比例不得超過20％。

3、單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人及其關聯方持股比例不得超過10%。

（五）村鎮銀行的主發起人條件限制：監管評級良好

1、主發起人必須是銀行業金融機構。

2、監管評級良好（原則上需達到二級及以上），

3、主發起人持股比例不得低于村鎮銀行股本總額的15％。

（六）作業范圍與經營指標有一定程度的限制

根據《關于推動村鎮銀行堅守定位 提升服務鄉村振興戰略能力的通知》對村鎮銀行的作業范圍與經營指標提出了一些限制性要求：

1、扎根縣域，不得跨經營區域辦理授信、發放貸款、開展票據承兌和貼現。其中，當年新增可貸資金應主要用于當地信貸投放，貸款應主要投向縣域農戶、社區居民與小微企業。

2、除結算性用途的同業存放業務、與主發起行及同一主發起行發起的村鎮銀行之間的同業業務外，不得跨省開展線下同業業務。

3、支農支小方面的指標權重應顯著高于其他類型指標（合規經營與風險管理類指標除外）。

4、各項貸款占比不低于70%、新增可貸資金用于當地比例不低于80%、農戶和小微企業貸款占比不低于90%，以及戶均貸款不高于35萬元人民幣。

五、村鎮銀行的政策導向辨析

（一）監管強度有所深化

目前村鎮銀行的監管強度有所強化，這主要是因為村鎮銀行當前雖然存在諸多問題（規模偏小、股權結構分散、外部人控制、主業不突出等）。

1、強調“兩小”與“三個適度集中”

（1）這里的“兩小”是指專注傳統信貸主業、專注縣域農戶與小微企業。

（2）這里的“三個適度集中”主要指主發起行適度集中、管理半徑適度集中、股權結構適度集中。即要求主發起行要提高自己在發起行、董事會上的話語權（比例要提高至50%以上）。

2、啟動“多縣一行”制村鎮銀行和“投資管理型”村鎮銀行試點

2018年1月12日，原銀監會發布《關于開展投資管理型村鎮銀行和“多縣一行”制村鎮銀行試點的通知》，這實際上體現出政策層面對村鎮銀行的鼓勵。

（1）已投資一定數量村鎮銀行且所設村鎮銀行經營管理服務良好的商業銀行，可以新設1家或者選擇1家已設立的村鎮銀行作為村鎮銀行的投資管理行。投資管理型村鎮銀行受讓其主發起人已持有的全部村鎮銀行股權，可以繼續投資設立或者收購村鎮銀行，并對所投資的村鎮銀行履行主發起人職責。

（2）村鎮銀行先前是按照“一縣一行”的原則設立（即一個縣域地區只能設立1家村鎮銀行），但考慮到部分縣域地區經濟總量小、人口少，不足以支撐單獨設立1家村鎮銀行。為此，監管部門提出可以在省內相鄰的多個縣（市、旗）中的1個縣（市、旗）新設1家或者選擇1家已設立的村鎮銀行作為“多縣一行”制村鎮銀行，并在其鄰近的縣（市、旗）設立支行。

3、支持符合條件的村鎮銀行發債與上市融資

監管部門明確提出，支持符合條件的村鎮銀行發行“三農”、小微企業專項金融債券以及其他債務、資本補充工具，支持村鎮銀行在全國中小企業股份轉讓系統掛牌交易股份或在資本市場公開募集股份并上市交易。

4、村鎮銀行未來有可能會向其它金融機構轉型

從政策導向上來看，推動P2P向小貸公司轉型、小貸公司向村鎮銀行轉型可能是一條合適的路徑，后續若村鎮銀行發展的好，不排除村鎮銀行向農商行甚至城商行轉型的可能。

（1）2009年6月9日原銀監會發布《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》，嘗試推動小貸公司向村鎮銀行轉型。

（2）2019年11月，互聯網金融風險專項整治工作領導小組辦公室與網絡借貸風險專項整治工作領導小組辦公室聯合發布了《關于網絡借貸信息中介機構轉型為小額貸款公司試點的指導意見》（整治辦函〔2019〕83號），推動P2P向小貸公司轉型。

（二）推動村鎮銀行風險化解與改革

2021年1月5日，銀保監會發布《關于進一步推動村鎮銀行化解風險改革重組有關事項的通知》，指出近年受各種因素影響，風險水平快速上升，相關問題比較突出，將按照“分類處置、一行一策”的原則，壓實主發起行風險處置牽頭責任，采取多種手段推進風險處置。具體措施包括支持主發起行向村鎮銀行補充資本以及協助處置不良貸款、推進村鎮銀行改革重組、支持引進合格戰略投資者幫助收購和增資以及強化對主發起行的激勵約束等等。

六、村鎮銀行的未來需要重新洗牌

村鎮銀行誕生以來的16年時間里，經營情況一直不是特別理想，各種因素疊加之下有趨于惡化甚至成為雞肋之勢，河南村鎮銀行事件則無疑進一步了加劇村鎮所面臨的困境，并推動村鎮銀行加速重新洗牌。

（一）根據《中國金融穩定報告2021》披露的信息，2021年二季度央行金融機構評級結果顯示共有122家村鎮銀行為高風險機構（基本占到全部村鎮銀行數量的7%左右），預計中高風險村鎮銀行數量占比可能會達20%以上，這意味著村鎮銀行群體目前的困境很突出。

（二）實際上，具有法人資格的村鎮銀行是否能比主流銀行的分支機構做得更好，應該說很值得商榷。特別是如果從數量上看，目前村鎮銀行有1651家、農商行有1596家，如此龐大的農商行與村鎮銀行數量是否合適亦值得商榷。某種程度上看，包括村鎮銀行、農商行的農村金融機構，可能均處于洗牌的過程中。

（三）村鎮銀行通常被作為主發起行跨區域經營的聚力點，這就意味著主發起行在村鎮銀行的風險化解和兼并重組中需要起到牽頭作用，即需要采取增資擴股、調整高管、提供流動性支持、幫助處置不良資產等措施給予優化。

（四）考慮考慮到村鎮銀行被定位為服務于涉農金融及鄉村振興，而考慮到農村經濟和農村金融固有的高風險、高成本、低收益特征以及農村地區融資需求比較低迷、農村地區資金外流情況比較突出等現實性問題，預計村鎮銀行的經營情況可能很難會有所好轉，資金端與資產端在價格、期限與規模上的錯配會比較嚴重，且會長期存在，其風險化解和改革重組可能是一個確定但漫長的過程。

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原標題： 村鎮銀行的未來需要重新洗牌