作者：吳志武

來源：中證鵬元評(píng)級(jí)

"主要內(nèi)容

1、我國城市更新由地方實(shí)踐先行，深圳、廣州、上海等城市更新創(chuàng)新實(shí)踐的排頭兵較早地形成了各具自身特色的城市更新模式，并出臺(tái)了各自的城市更新相關(guān)政策。自2021年城市更新上升為國家戰(zhàn)略后，國家層面出臺(tái)了一系列相關(guān)政策文件。2025年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》，成為新時(shí)期推動(dòng)城市更新綱領(lǐng)性的文件。《意見》圍繞促進(jìn)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市，部署了8個(gè)方面主要任務(wù)。

2、按項(xiàng)目性質(zhì)，城市更新項(xiàng)目可分為公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性項(xiàng)目三類，對(duì)不同的項(xiàng)目可由政府主導(dǎo)或市場(chǎng)主導(dǎo)或政府和市場(chǎng)合作共同開發(fā)。城市更新供地模式上，除公開市場(chǎng)招拍掛外，還有協(xié)議出讓、定向招拍掛等形式，同時(shí)，實(shí)踐中還出現(xiàn)了物業(yè)權(quán)利人與實(shí)施主體進(jìn)行土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓、土地作價(jià)入股、土地租賃等創(chuàng)新模式。

3、根據(jù)實(shí)施主體的類型，城市更新投融資模式可以分為以下幾種：政府投資，在政府主導(dǎo)城市更新的模式下，地方政府通過多種途徑籌集資金來源實(shí)施城市更新項(xiàng)目，資金來源包括財(cái)政安排資金、地方政府債券、中央補(bǔ)助資金等。社會(huì)資本投資，在市場(chǎng)主導(dǎo)的城市更新模式下，社會(huì)資本通過自主投資、自負(fù)盈虧的方式實(shí)施城市更新項(xiàng)目。混合投資模式，該模式下城市更新項(xiàng)目資金的投資方不單是政府或其授權(quán)的地方國企，還有社會(huì)資本方，實(shí)施主體是由各資本合作方設(shè)立的項(xiàng)目公司，典型模式有PPP模式、投資人+EPC、城市更新基金等。物業(yè)權(quán)利人自主投資，作為城市更新項(xiàng)目的直接利益相關(guān)者，物業(yè)權(quán)利人擁有自主籌集資金推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施的主動(dòng)權(quán)。

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一、城市更新相關(guān)政策概述

我國城市更新由地方實(shí)踐先行，深圳、廣州、上海等城市更新創(chuàng)新實(shí)踐的排頭兵較早地形成了各具自身特色的城市更新模式，并出臺(tái)了各自的城市更新相關(guān)政策。2021年3月1日,《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》正式施行，是我國首個(gè)針對(duì)城市更新進(jìn)行立法的城市；2021年8月25日，《上海市城市更新條例》正式發(fā)布，成為國內(nèi)第二個(gè)城市更新正式立法的城市；2021年7月，廣州發(fā)布了城市更新條例征求意見稿。

國家層面，2021年3月，城市更新首次寫入政府工作報(bào)告，并將城市更新列入十四五規(guī)劃文件中。由此，城市更新上升為國家戰(zhàn)略。此前，住建部發(fā)布了《關(guān)于在城市更新改造中切實(shí)加強(qiáng)歷史文化保護(hù)堅(jiān)決制止破壞行為的通知》（2020年8月）等文件，對(duì)地方城市更新工作作出了一定的要求。同年11月，住建部發(fā)布《關(guān)于開展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》，決定在北京市、南京市、重慶市渝中區(qū)等21個(gè)城市（區(qū)）開展第一批城市更新試點(diǎn)工作，試點(diǎn)目的主要是形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，引導(dǎo)各地互學(xué)互鑒，形成高質(zhì)量可持續(xù)的城市更新。到2022年11月，住建部印發(fā)了第一批實(shí)施城市更新行動(dòng)可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)做法的清單[1]，具體從建立城市更新統(tǒng)籌謀劃機(jī)制，建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的可持續(xù)實(shí)施模式，創(chuàng)新與城市更新相配套的支持政策三方面提供了一些可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)做法。

配套政策方面，2023年11月，自然資源部發(fā)布了《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引》，為地方因地制宜地探索和創(chuàng)新支持城市更新的規(guī)劃方法和土地政策。2024年4月，財(cái)政部和住建部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展城市更新示范工作的通知》（財(cái)辦建〔2024〕24號(hào)文），通過競(jìng)爭(zhēng)性選拔，確定部分基礎(chǔ)條件好、積極性高、特色突出的城市開展典型示范，扎實(shí)有序推進(jìn)城市更新行動(dòng)，中央財(cái)政將對(duì)示范城市給予定額補(bǔ)助。

2025年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），成為新時(shí)期推動(dòng)城市更新綱領(lǐng)性的文件。《意見》圍繞促進(jìn)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市，部署了8個(gè)方面主要任務(wù)，包括加強(qiáng)既有建筑改造利用，推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，開展完整社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造，完善城市功能，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)傳承城市歷史文化。《意見》積極推動(dòng)投融資模式創(chuàng)新，強(qiáng)化城市更新資金保障。主要是加大中央預(yù)算內(nèi)投資等支持力度，通過超長期特別國債對(duì)符合條件的項(xiàng)目給予支持。擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍，加大對(duì)城市更新相關(guān)項(xiàng)目的支持。鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)在依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下積極參與城市更新，強(qiáng)化信貸支持。完善市場(chǎng)化投融資模式，吸引社會(huì)資本參與城市更新，推動(dòng)符合條件的項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、公司信用類債券等。

二、存量時(shí)代的城市更新特征

1、城市更新發(fā)展概況

廣義來看，國內(nèi)城市更新大致分為以下幾個(gè)階段：建國之后的舊城改造利用（1949年-1978年）、改革開放之后的恢復(fù)城市規(guī)劃（1978年-1990年）、20世紀(jì)90年代后的房地產(chǎn)大規(guī)模開發(fā)、近年來以存量更新為主導(dǎo)的新階段。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化率不斷躍上新水平（2024年我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)到67%），城市發(fā)展開始進(jìn)入轉(zhuǎn)型階段，城市主要發(fā)展方式從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按媪績(jī)?yōu)化”，城市更新也迎來了以存量更新為主導(dǎo)的新發(fā)展時(shí)期。

“留改拆”是城市更新三種主要的開發(fā)形態(tài)，據(jù)此可以形成多種開發(fā)模式，主要可以分為拆除重建類、綜合整治類和有機(jī)更新類。拆除重建的最大特點(diǎn)是原土地和建筑的權(quán)屬和用途會(huì)發(fā)生巨大的變化，而綜合整治類基本不會(huì)拆除房屋，以保留原房屋建筑為主，主要提升房屋功能、配套設(shè)施和周邊環(huán)境，如給水燃?xì)夤艿馈⑿^(qū)環(huán)境等。相比于大拆大建，有機(jī)更新重在保留城市文化肌理，并在此前提下迭代更新居住環(huán)境以及周邊產(chǎn)業(yè)，既堅(jiān)持特色又煥新城市活力，提升城市功能，挖掘旅游價(jià)值。城市更新上升為國家戰(zhàn)略后，也意味著我國城市更新已進(jìn)入注重高質(zhì)量發(fā)展，減少拆除重建，進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展的新階段。

城市更新項(xiàng)目按性質(zhì)可分為公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目。公益性項(xiàng)目像教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)與環(huán)境污染治理等，這些項(xiàng)目為社會(huì)提供服務(wù)只收取少量的費(fèi)用或不收取費(fèi)用，這類項(xiàng)目一般由政府主導(dǎo)、政府投資。準(zhǔn)公益性項(xiàng)目一般具有很強(qiáng)的正外部性，也具有一定收益，但收益不能覆蓋投資成本，需政府提供補(bǔ)貼，這類項(xiàng)目可由政府與社會(huì)資本共同實(shí)施，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)營性項(xiàng)目是能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流入的項(xiàng)目，收益能夠自主平衡，比如房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目等，這類項(xiàng)目由市場(chǎng)主導(dǎo)開發(fā)，更有效率。

城市更新不僅涉及建筑物的拆除與重建，還包括對(duì)土地資源的重新配置和高效利用。從供地模式來看，實(shí)施主體獲得土地除了公開市場(chǎng)招拍掛外，還有協(xié)議出讓、定向招拍掛等形式，同時(shí)，實(shí)踐中還出現(xiàn)了物業(yè)權(quán)利人與實(shí)施主體進(jìn)行土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓、土地作價(jià)入股、土地租賃等創(chuàng)新模式。

2、新時(shí)期城市更新的特點(diǎn)

一是，優(yōu)化存量，反對(duì)大拆大建。存量提質(zhì)時(shí)期的城市更新講究對(duì)存量空間的精耕細(xì)作，講究有機(jī)更新和微改造，這與過往城市更新攤大餅式的地產(chǎn)開發(fā)有著本質(zhì)的區(qū)別。《意見》提出要告別大拆大建，且強(qiáng)調(diào)“能不拆就不拆”。例如，不隨意拆除具有保護(hù)價(jià)值的老建筑、古民居，禁止拆真建假；即便是C、D 級(jí)危房，也非一拆了之，而是采用加固、改建、重建等多種方式；嚴(yán)禁以危險(xiǎn)住房名義違法違規(guī)拆除改造歷史文化街區(qū)、傳統(tǒng)村落、文物、歷史建筑；即便有的城中村要拆，但前提條件是群眾改造意愿強(qiáng)烈、資金能平衡、征收補(bǔ)償方案成熟。

二是，彰顯以人為本的發(fā)展理念。新時(shí)期城市更新堅(jiān)持以人為本、民生為先，無論是完善城市功能、打造宜居家園，還是留存城市記憶、賡續(xù)歷史文脈，本質(zhì)上是為城市居民創(chuàng)造更加安全舒適的居住條件、更加方便高效的公共服務(wù)和更加優(yōu)美宜人的城市環(huán)境。

三是，政府主導(dǎo)色彩將更濃。在20世紀(jì)90年代后的房地產(chǎn)大規(guī)模開發(fā)時(shí)期，市場(chǎng)主導(dǎo)是城市開發(fā)和更新的主要模式，但新時(shí)期城市更新政府主導(dǎo)色彩將會(huì)更濃。一方面，城市更新進(jìn)入存量提質(zhì)階段，對(duì)利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)處理將更復(fù)雜，需要政府扮演更加重要的角色；同時(shí)，由于是存量?jī)?yōu)化，城市更新項(xiàng)目資金平衡的難度更大，部分項(xiàng)目投資回報(bào)周期長、回報(bào)率低對(duì)社會(huì)資本的吸引力下降，比如老舊小區(qū)改造、城市生態(tài)修復(fù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施改造、歷史文化傳承等項(xiàng)目，而較多的項(xiàng)目需要財(cái)政安排資金，在此背景下，需要政府對(duì)項(xiàng)目的更深介入。

四是，發(fā)展空間十分廣闊。盡管城市更新已步入存量?jī)?yōu)化新時(shí)期，但發(fā)展空間十分廣闊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近兩年全國城市更新8項(xiàng)主要任務(wù)，每年投資項(xiàng)目數(shù)量穩(wěn)定在6萬個(gè)左右，完成投資額2.5萬億元以上。據(jù)業(yè)內(nèi)測(cè)算，“十五五”期間城市更新市場(chǎng)總?cè)萘考s20萬億元。其中老舊小區(qū)改造需投資8萬億元以上；城中村及危舊房改造總投資約2.5萬億元；地下管網(wǎng)升級(jí)投資約4萬億元，智慧管網(wǎng)改造占比將提升至30%；歷史文脈保護(hù)投資約2萬億元。由此可見，充分發(fā)揮城市更新的帶動(dòng)作用，有利于帶動(dòng)消費(fèi)和投資，擴(kuò)大內(nèi)需。

三、新時(shí)期城市更新投融資模式分析

1、投融資模式分析

政府投資：政府主導(dǎo)城市更新的模式下，地方政府通過多種途徑籌集資金來源實(shí)施城市更新項(xiàng)目。資金來源包括財(cái)政安排資金、地方政府債券、中央補(bǔ)助資金 、超長期特別國債等，其中，地方政府債券中一般債券主要用于無收益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，專項(xiàng)債券用于有收益的公益性項(xiàng)目，還可以用作項(xiàng)目資本金；中央補(bǔ)助資金，比如根據(jù)財(cái)辦建〔2024〕24號(hào)文，中央財(cái)政對(duì)示范城市給予定額補(bǔ)助。由于政府不能直接參與城市更新項(xiàng)目的建設(shè)，一般委托或授權(quán)給地方國企，比如城投企業(yè)來開展。而隨著地方國企參與城市更新項(xiàng)目，資金來源也變得更為廣闊，地方國企可以利用自有資金、銀行貸款、債券等渠道進(jìn)行融資。

社會(huì)資本投資：在市場(chǎng)主導(dǎo)的城市更新模式下，以“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)”為基本原則，社會(huì)資本以自行投資、自負(fù)盈虧的方式實(shí)施城市更新項(xiàng)目。該模式下，城市更新項(xiàng)目一般經(jīng)營屬性較強(qiáng)，收益上能夠自求平衡，政府規(guī)劃也相對(duì)較為明確。項(xiàng)目實(shí)施主體一般通過收購股權(quán)或資產(chǎn)等方式取得需更新的標(biāo)的，然后以物業(yè)權(quán)利人的名義進(jìn)行自改，改造完成后獲得商品房出售收入或物業(yè)運(yùn)營收入。從融資渠道來看，自有資金、銀行貸款等是最主要的方式，但銀行貸款存在一定的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，比如不能為需繳納的土地出讓金提供貸款等，同時(shí)，還可通過發(fā)行債券等方式，形成“股權(quán) + 債權(quán)”組合融資，降低單一渠道風(fēng)險(xiǎn)。

混合投資模式：該模式下，城市更新項(xiàng)目資金的投資方不單是政府或其授權(quán)的地方國企，還有社會(huì)資本方，典型模式有公私合作（PPP）模式、投資人+EPC、城市更新基金、地方政府+房地產(chǎn)企業(yè)+產(chǎn)權(quán)人模式等。公私合作（PPP）模式中，政府以土地出讓、稅收優(yōu)惠等政策吸引企業(yè)投入建設(shè)，企業(yè)則通過運(yùn)營公共服務(wù)設(shè)施、商業(yè)開發(fā)獲取收益。例如，深圳某城中村改造項(xiàng)目采用“PPP+ 片區(qū)統(tǒng)籌”模式，由民營企業(yè)負(fù)責(zé)整體規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)，同時(shí)開發(fā)商業(yè)綜合體，政府通過監(jiān)管保障公共利益，實(shí)現(xiàn)資金高效配置與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。投資人+EPC模式是在地方政府的授權(quán)下，由地方國企比如城投企業(yè)作為城市更新項(xiàng)目的業(yè)主方，通過對(duì)外公開招投標(biāo)確定合作方，地方國企與合作方按照約定股權(quán)比例成立項(xiàng)目公司，簽訂開發(fā)投資協(xié)議，以項(xiàng)目公司作為城市更新項(xiàng)目的投融資建設(shè)管理實(shí)施方。投資項(xiàng)目的資本金來源于股東出資，項(xiàng)目其他資金通過市場(chǎng)化融資獲得。城市更新基金從發(fā)起人角度有兩種：一種是政府主導(dǎo)的城市更新基金，一般由財(cái)政部門負(fù)責(zé)實(shí)施，當(dāng)?shù)貒筘?fù)責(zé)具體代行出資人職責(zé)；另一種是市場(chǎng)化企業(yè)主導(dǎo)的城市更新基金。政府主導(dǎo)的城市更新基金由政府支持、國企牽頭、聯(lián)合社會(huì)資本設(shè)立，投資者多為國央企、保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)，一般采用母子基金架構(gòu)，子基金主要針對(duì)城市更新的各個(gè)階段或子項(xiàng)目。市場(chǎng)化主導(dǎo)的城市更新基金偏市場(chǎng)化運(yùn)作，更多屬于社會(huì)資本投資模式。

物業(yè)權(quán)利人自主投資。作為城市更新項(xiàng)目的直接利益相關(guān)者，物業(yè)權(quán)利人擁有自主籌集資金推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施的主動(dòng)權(quán)。政策上對(duì)物業(yè)權(quán)利人自主投資城市更新項(xiàng)目持鼓勵(lì)態(tài)度，比如《意見》中明確“鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)所有人自主更新，支持企業(yè)盤活閑置低效存量資產(chǎn)”，物業(yè)權(quán)利人自主投資、自主更新，有利于滿足其自身合理訴求。資金來源方面，物業(yè)權(quán)利人一般是以自有資金或借款為主，同時(shí)，還可以吸引其他社會(huì)資本參與。《北京市老舊小區(qū)改造工作改革方案》提到，“允許提取本人及其配偶名下的住房公積金，用于樓本體改造、加裝電梯、危舊樓改建和交存專項(xiàng)維修資金”、“支持居民申請(qǐng)公積金貸款用于危舊樓改建，明確提取和貸款操作流程”，從而為物業(yè)權(quán)利人以住房公積金參與城中村及老舊小區(qū)改造提供了有力支持。

2、不同類型項(xiàng)目投融資模式分析

既有建筑更新改造項(xiàng)目。這類項(xiàng)目由于既有建筑作為工業(yè)遺存或文化印記等，仍具有較高的存在價(jià)值，通過精雕細(xì)琢式的改造而不是大規(guī)模拆遷，讓其重新煥發(fā)出新的商業(yè)價(jià)值。因而，在政府引導(dǎo)下，物業(yè)權(quán)利人或社會(huì)資本投資的愿意也較高。比如北京懷柔區(qū)金隅興發(fā)老廠房改造科研樓項(xiàng)目，企業(yè)通過自籌資金盤活存量資產(chǎn)，將水泥廠區(qū)打造為綠色低碳智慧科技園區(qū)，創(chuàng)造年均約2.6億元的總收入，1.4億元的經(jīng)營凈收入。上海靜安區(qū)錦滄文化改建項(xiàng)目，采用地產(chǎn)開發(fā)模式，充分發(fā)揮民營企業(yè)在資金、管理及市場(chǎng)運(yùn)營等方面的優(yōu)勢(shì)，商業(yè)貸款是主要籌資渠道。

老舊小區(qū)改造類項(xiàng)目。這類項(xiàng)目有政策的支持，且涉及物業(yè)權(quán)利人的切身利益，更適合政府主導(dǎo)和物業(yè)權(quán)利人自籌資金，但部分項(xiàng)目通過盤活存量資產(chǎn)，可以獲得較大的商業(yè)價(jià)值，也可以吸引社會(huì)資本的介入。比如，重慶市江北區(qū)塔坪片區(qū)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，該項(xiàng)目獲得中央財(cái)政支持0.2億元，區(qū)級(jí)財(cái)政支持0.5億元，同時(shí)也吸引了社會(huì)投資0.6億元。該項(xiàng)目打造長約1公里的青年時(shí)尚文化創(chuàng)意高地，社區(qū)內(nèi)吸引咖啡精釀、新派餐飲、攝影體驗(yàn)等100家創(chuàng)新性店鋪入駐，帶動(dòng)了約4000億元的投資。引導(dǎo)50余戶小區(qū)居民自主更新，平均每戶翻新改造投入5-8萬元，配套家居消費(fèi)1-2萬元，改造后房屋租金翻倍。

完整社區(qū)建設(shè)類項(xiàng)目。這類項(xiàng)目主要是通過對(duì)社區(qū)功能的完善和提升，來滿足社區(qū)居民生活的需求，公益性較強(qiáng)，但也潛藏著較大的商業(yè)開發(fā)價(jià)值，部分項(xiàng)目甚至可以因此實(shí)現(xiàn)資金平衡，有利于吸引社會(huì)資本和物業(yè)權(quán)利人的投資。比如江蘇南通市南川園片區(qū)完整社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目通過微更新方式，補(bǔ)齊社區(qū)養(yǎng)老、托育、健身、便民商業(yè)、“小修小補(bǔ)”等設(shè)施短板。改造過程中，社區(qū)以場(chǎng)地“入股”的方式，吸引民間資本參與，建設(shè)社區(qū)食堂3間，引入凈菜超市，吸引智慧家政、健康養(yǎng)老等市場(chǎng)化項(xiàng)目，試行潮汐式停車等，以小投入撬動(dòng)社會(huì)資本共同參與社區(qū)改造。

老舊街區(qū)改造類項(xiàng)目。這類項(xiàng)目通過對(duì)老舊商業(yè)設(shè)施植入新業(yè)態(tài)新功能，從而激活老舊街區(qū)原有的商業(yè)價(jià)值并煥發(fā)新的商業(yè)價(jià)值，投融資模式一般以政府為主導(dǎo)，同時(shí)吸引社會(huì)資本投資和物業(yè)權(quán)利人自籌資金的混合投資模式。比如貴州省貴陽市太平路街區(qū)改造提升項(xiàng)目，項(xiàng)目由區(qū)屬國有企業(yè)融資建設(shè)，總投資4.98億元，通過申請(qǐng)省級(jí)新型城鎮(zhèn)化投資基金1億元，向銀行貸款2.9億元，企業(yè)自籌1.08億元。

城市功能完善類項(xiàng)目。這類項(xiàng)目是城市建設(shè)的重要組成部分，公益性較強(qiáng)，未必能實(shí)現(xiàn)收益自主平衡，因而，一般以政府主導(dǎo)、政府投資為主。比如，安徽蕪湖市人民城市驛站建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目為著力解決環(huán)衛(wèi)工人、外賣人員、快遞小哥等戶外工作者吃飯難、喝水難、如廁難、休息難等問題，建設(shè)集用餐、休息、閱讀、應(yīng)急于一體的公共空間，即人民城市驛站42座，總投資482.29萬元，均由財(cái)政出資。

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項(xiàng)目。城市地上地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，公益性較強(qiáng)，回報(bào)較低，一般以政府主導(dǎo)、政府投資為主。比如上海內(nèi)環(huán)高架設(shè)施提升及功能完善工程、廣東汕頭市中心城區(qū)供水系統(tǒng)提壓改造項(xiàng)目等，均是由政府出導(dǎo)、政府出資、或是由地方國企融資建設(shè)。

城市生態(tài)修復(fù)類項(xiàng)目。與前述兩類項(xiàng)目相似，這類項(xiàng)目同樣公益性較強(qiáng)，但個(gè)別項(xiàng)目進(jìn)行生態(tài)修復(fù)后，具有旅游開發(fā)價(jià)值，從而可以吸引部分社會(huì)資本的進(jìn)入。比如，山東濟(jì)南“一城山色”生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，該項(xiàng)目實(shí)施山體生態(tài)修復(fù)及綠化提升、廢棄礦物生態(tài)修復(fù)、山體公園建設(shè)、山林綠道建設(shè)四類山體修復(fù)系列工程467個(gè)，總投資約41.96億元，投資方包括地方政府和社會(huì)資本，以財(cái)政投入為主，同時(shí)，引入社會(huì)資本推動(dòng)多個(gè)山體公園的建設(shè)運(yùn)營。

歷史文化傳承類項(xiàng)目。保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)是賡續(xù)城市文脈的重要體現(xiàn)，且由于部分歷史遺跡可以轉(zhuǎn)變成時(shí)尚文旅打卡地、新興產(chǎn)業(yè)聚集地、歷史文脈傳承地，因而，這類項(xiàng)目通過推進(jìn)文商旅結(jié)合，可以挖掘出較高的商業(yè)價(jià)值，投融資模式上一般以政府投資為主，個(gè)別項(xiàng)目也采用以政府投資為主同時(shí)引入社會(huì)資本的混合模式。比如，重慶開埠遺址公園城市更新項(xiàng)目，該項(xiàng)目由市屬國有企業(yè)負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、招商、運(yùn)營、維護(hù)一體化運(yùn)作，總投資約4.84億元，獲得市級(jí)財(cái)政支持1.56億元。

總之，城市更新項(xiàng)目采用的投融資模式需具體結(jié)合項(xiàng)目的特點(diǎn)，但新時(shí)期城市更新投融資模式大多以政府主導(dǎo)、政府投資為主，這有利于充分發(fā)揮地方政府在城市更新中的積極作用，但也導(dǎo)致過度依賴于財(cái)政，不利于城市更新的加快實(shí)施。

四、總結(jié)

近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化率不斷躍上新水平（2024年我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)到67%），城市發(fā)展開始進(jìn)入轉(zhuǎn)型階段，城市主要發(fā)展方式從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按媪績(jī)?yōu)化”，城市更新迎來了以存量更新為主導(dǎo)的新發(fā)展時(shí)期。新時(shí)期城市更新具有鮮明的特征，具體來看：一是，優(yōu)化存量，反對(duì)大拆大建；二是，彰顯以人為本的發(fā)展理念；三是，政府主導(dǎo)色彩將會(huì)更濃；四是，發(fā)展空間十分廣闊。新時(shí)期城市更新投融資模式，包括政府投資、社會(huì)資本投資、混合投資模式以及物業(yè)權(quán)利人自主投資模式四種模式。新時(shí)期城市更新主要任務(wù)包括加強(qiáng)既有建筑改造利用，推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，開展完整社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造，完善城市功能，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)傳承城市歷史文化八個(gè)方面。從這八個(gè)方面具體的項(xiàng)目投融資模式來看，投融資模式大多以政府主導(dǎo)、政府投資為主，這有利于充分發(fā)揮地方政府在城市更新中的積極作用，但也導(dǎo)致過度依賴于財(cái)政，不利于城市更新的加快實(shí)施。因而，對(duì)于城市更新應(yīng)當(dāng)充分挖掘項(xiàng)目的商業(yè)價(jià)值，完善項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制，從而吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入或者物業(yè)權(quán)利人自籌資金參與，這既有利于發(fā)揮了社會(huì)資本的專業(yè)能力，也調(diào)動(dòng)了物業(yè)權(quán)利人參與城市更新的積極性。

[1] 該清單自2022年始至2025年已公布了四批

作者|吳志武

部門|中證鵬元 研究發(fā)展部

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原標(biāo)題： 新時(shí)期城市更新投融資模式研究